APBN Ekspansif dan Batas Baru Ruang Fiskal Indonesia

Oleh: Haris Zaky Mubarak, MA

Setelah lebih dari seperempat abad Reformasi, kepala daerah memiliki legitimasi politik yang jauh lebih kuat jika dibandingkan dengan realitas yang terjadi pada masa Orde Baru. Pemerintah kabupaten dan kota mengurus pendidikan, kesehatan, infrastruktur, lingkungan, sampai pelayanan dasar yang langsung bersentuhan dengan kehidupan warga. Namun, kekuasaan dalam membiayai semua urusan tersebut tidak tumbuh secepat kewenangan politiknya. Karena secara faktual hal ini seringkali terkendala dengan realitas perebutan otoritatif kekuasaan daerah. Persoalan otonomi daerah bertemu dengan persoalan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Perdebatan mengenai fiskal Indonesia selama ini terlalu sering berhenti pada satu pertanyaan: seberapa besar defisit yang aman? Padahal, pertanyaan yang tak kalah penting ialah siapa yang memiliki ruang untuk membelanjakan sumber daya fiskal dan seberapa jauh pemerintah daerah mempunyai kapasitas menentukan prioritas ekonominya sendiri. Data Sistem Informasi Keuangan Daerah Kementerian Keuangan (Kemenkeu) memperlihatkan persoalan struktural itu. Dalam postur Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) nasional 2026, pendapatan asli daerah (PAD) dianggarkan sekitar Rp429,5 triliun, sedangkan transfer pemerintah pusat sekitar Rp701,2 triliun. Dengan demikian, secara agregat saja transfer pusat jauh lebih besar daripada kapasitas PAD. Ketimpangan akan terlihat lebih tajam apabila kita turun ke banyak kabupaten yang basis pajak dan kegiatan ekonominya terbatas (Kemenkeu, 2026). Persoalannya bukan bahwa transfer pusat buruk. Dalam negara dengan ketimpangan antardaerah seperti Indonesia, transfer justru merupakan etika redistribusi yang mutlak diperlukan. Masalah muncul etika ketergantungan fiskal berlangsung terus-menerus dan pada saat bersamaan kemampuan pemerintah daerah membangun basis ekonominya sendiri tidak berkembang.

Warisan Sentralisasi

Sejarah fiskal Indonesia tidak dapat dilepaskan dari sejarah pembentukan negara yang sangat sentralistik. Pada masa Orde Baru, hubungan pusat-daerah dibangun melalui apa yang dapat disebut sebagai sentralisasi politik sekaligus sentralisasi sumber daya. Penerimaan dari minyak, gas, pertambangan, kehutanan, serta sebagian besar instrumen perpajakan dikendalikan pemerintah pusat. Daerah menjadi pelaksana pembangunan yang dirancang dari Jakarta. Anne Booth menunjukkan bahwa hubungan fiskal pusat-daerah di Indonesia sejak lama berhadapan dengan ketimpangan kemampuan ekonomi antarwilayah (Booth, 1988).

Jawa memiliki kepadatan penduduk, pasar, infrastruktur, dan konsentrasi industri yang jauh lebih besar. Sementara banyak daerah di luar Jawa menghasilkan komoditas primer, tetapi rantai nilai, pusat perdagangan, pembiayaan, dan administrasi korporasinya justru terkonsentrasi di kota-kota besar. Reformasi 1998 mengubah struktur tersebut secara radikal. Undang-Undang (UU) Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 25 Tahun 1999 menjadi fondasi “big bang decentralization”. Pada kondisi ini, kabupaten dan kota memperoleh kewenangan besar dalam waktu relatif singkat. Secara politik, perubahan itu revolusioner. Namun secara fiskal, struktur lama tidak sepenuhnya menghilang.

Richard Robison dan Vedi Hadiz mengingatkan bahwa perubahan kelembagaan pasca-Orde Baru tidak otomatis menghilangkan konfigurasi kekuasaan lama. Kekuasaan dapat berpindah arena dan membangun jaringan baru pada tingkat lokal (Robison dan Hadiz, 2004). Karena itu, desentralisasi tidak cukup dinilai dari banyaknya kewenangan yang dipindahkan. Pertanyaan yang lebih substantif adalah apakah daerah memiliki sumber daya ekonomi untuk menjalankan kewenangan tersebut.

Kajian tentang politik desa yang melibatkan peneliti KITLV Ward Berenschot bersama Linda Savirani, Arie Ruhyani, dan Edward Aspinall juga menunjukkan betapa beragamnya praktik pemerintahan lokal Indonesia. Penelitian pada 18 desa memperlihatkan bahwa partisipasi dan konfigurasi politik lokal berbeda sangat tajam antardaerah (Berenschot dkk., 2025). Artinya, institusi formal yang sama dapat menghasilkan kapasitas pemerintahan yang berbeda ketika bertemu struktur sosial, jaringan kekuasaan, dan ekonomi lokal yang berlainan. Persoalan serupa berlaku pada desentralisasi fiskal.

Indonesia sesungguhnya tidak hanya memiliki ketimpangan pendapatan, tetapi juga ketimpangan geografi fiskal. Berdasarkan data Badan Pusat Statistik (BPS) pada 2025, Pulau Jawa masih menyumbang 56,93 persen perekonomian nasional (BPS, 2026). Konsentrasi tersebut menciptakan efek aglomerasi: modal, tenaga kerja terampil, universitas, industri, jasa keuangan, kantor pusat perusahaan, serta jaringan logistik saling memperkuat. Akibatnya, kemampuan pemerintah daerah memungut pajak tidak pernah berada pada titik awal yang sama. Kota-kota dengan basis jasa dan properti mempunyai sumber penerimaan yang relatif luas. Sebaliknya, daerah yang roda ekonominya bergantung pada pertanian primer, perkebunan, pertambangan, atau aktivitas informal mempunyai ruang fiskal jauh lebih sempit.

Ironinya, daerah kaya sumber daya alam belum tentu memiliki struktur fiskal lokal yang kuat. Sebuah kabupaten dapat menghasilkan batu bara, nikel, sawit, atau kayu bernilai triliunan rupiah, tetapi nilai tambah ekonominya dapat mengalir keluar wilayah. Kantor pusat perusahaan berada di Jakarta. Jasa keuangan berada di kota lain. Mesin dan teknologi didatangkan dari luar. Tenaga profesional berasal dari pusat-pusat metropolitan. Daerah menanggung externalities: kerusakan jalan, perubahan penggunaan lahan, tekanan lingkungan, migrasi penduduk, dan kebutuhan pelayanan publik. Namun bagian terbesar rantai nilai tidak selalu menetap dalam ekonomi lokal. Dari sinilah ketimpangan fiskal sesungguhnya berakar pada struktur perdagangan dan produksi.

Dalam perspektif ekonomi kota, kemampuan fiskal pemerintah daerah bergantung pada kepadatan aktivitas ekonomi. Edward Glaeser (2011) menjelaskan kota menjadi produktif karena kedekatan antara manusia, perusahaan, pengetahuan, dan pasar. Daerah yang gagal membangun aglomerasi produktif akan terus memiliki basis pajak yang sempit. Karena itu, menaikkan PAD dengan sekadar menambah pungutan justru dapat menjadi kontraproduktif. Pemerintah daerah yang miskin basis ekonomi tidak dapat dipaksa menjadi mandiri dengan memperbanyak pajak dan retribusi. Yang dibutuhkan ialah memperbesar ekonomi yang dapat dipajaki.

Masalah menjadi lebih kompleks manakala APBN harus menjalankan semakin banyak fungsi sekaligus. APBN 2026 dirancang dengan belanja negara sekitar Rp3.842,7 triliun dan defisit sekitar Rp689,1 triliun atau 2,68 persen terhadap PDB. Pada saat bersamaan, hingga akhir Agustus 2026, realisasi pendapatan negara telah mencapai Rp2.055,6 triliun dan belanja Rp2.295,7 triliun, dengan defisit 0,93 persen terhadap PDB (Kemenkeu, 2026).Angka tersebut menunjukkan bahwa persoalan fiskal Indonesia bukan sekadar apakah negara masih dapat berutang. Persoalan yang lebih mendasar ialah kualitas dan distribusi ruang fiskal.

Pemerintah pusat harus membiayai perlindungan sosial, pendidikan, kesehatan, pertahanan, subsidi, infrastruktur, pembayaran bunga utang, program pangan, serta agenda transformasi ekonomi. Ketika sebagian besar agenda pembangunan nasional bergantung pada APBN, pemerintah pusat mempunyai insentif kuat mempertahankan kendali atas sumber penerimaan. Namun, konsekuensinya adalah munculnya apa yang dapat disebut sebagai desentralisasi administratif tanpa desentralisasi fiskal yang sepadan. Daerah menerima kewajiban pelayanan, tetapi ruang diskresinya terbatas.

Musgrave (1959) membagi fungsi keuangan publik menjadi stabilisasi, distribusi, dan alokasi. Pemerintah pusat memang lebih efektif menjalankan fungsi stabilisasi makroekonomi dan redistribusi nasional. Akan tetapi, fungsi alokasi barang dan pelayanan publik tertentu justru dapat lebih efektif dilakukan pemerintah lokal karena mereka memiliki informasi mengenai kebutuhan masyarakat setempat. Prinsip inilah yang kemudian dikembangkan dalam teori federalisme fiskal (Oates, 1972). Masalah Indonesia adalah menemukan titik keseimbangannya. Terlalu besar desentralisasi penerimaan dapat memperlebar ketimpangan karena daerah kaya akan semakin kaya. Sebaliknya, terlalu besar sentralisasi membuat daerah kehilangan insentif membangun kapasitas ekonominya sendiri.

Dimensi Sosial yang Terlupakan

Fiskal bukan sekadar angka dalam tabel APBN dan APBD. Ia juga merupakan hubungan sosial antara negara dan masyarakat. Di banyak daerah, hubungan ekonomi masih dibentuk oleh pasar tradisional, tanah adat, perkebunan rakyat, nelayan, pertanian keluarga, serta jaringan perdagangan informal. Kebijakan fiskal yang dirancang seragam dari pusat kadang tidak cukup menangkap variasi tersebut. Di Kalimantan, misalnya, persoalan fiskal berkaitan erat dengan ekonomi ekstraktif dan penguasaan ruang. Di Maluku dan wilayah kepulauan, biaya pelayanan publik dipengaruhi oleh geografi laut. Di Papua, persoalan pembangunan tidak dapat dipisahkan dari hak ulayat dan struktur sosial masyarakat adat. Sementara di Jawa, kepadatan penduduk, urbanisasi, dan harga tanah menciptakan tekanan fiskal yang berbeda.

Karena itu, keadilan fiskal tidak dapat dihitung hanya berdasarkan jumlah penduduk. Ia harus memperhitungkan luas wilayah, karakter kepulauan, tingkat kemahalan konstruksi, kerentanan ekologis, kapasitas pendapatan, kemiskinan, serta beban pelayanan publik. Antropologi pembangunan mengingatkan bahwa negara sering melihat wilayah melalui kategori administratif, sementara masyarakat hidup dalam ruang sosial dan ekonomi yang jauh lebih kompleks. James C. Scott (1998) menyebut kecenderungan negara menyederhanakan realitas tersebut sebagai proses membuat masyarakat menjadi “terbaca” bagi administrasi.

APBN dan APBD menghadapi risiko serupa apabila indikator fiskal mengabaikan kompleksitas lokal. Masa depan desentralisasi fiskal Indonesia karena itu tidak dapat dibangun dengan dua pilihan ekstrem: memperbesar transfer atau memaksa daerah mandiri. Keduanya harus dipertemukan. Transfer ke daerah tetap diperlukan sebagai instrumen pemerataan. Tetapi desainnya perlu semakin diarahkan untuk membangun earning capacity daerah, kemampuan wilayah menciptakan pendapatan secara berkelanjutan.

Artinya, dana transfer seharusnya tidak berhenti pada pembiayaan birokrasi dan belanja rutin. Ia harus menjadi modal transformasi ekonomi lokal: membangun pasar, konektivitas antarkawasan, sistem logistik, pendidikan vokasi, pengolahan hasil pertanian, pelabuhan perikanan, sanitasi kota, transportasi publik, hingga infrastruktur digital. Ukuran keberhasilannya bukan seberapa banyak anggaran terserap, melainkan apakah lima atau sepuluh tahun kemudian daerah tersebut memiliki struktur ekonomi yang lebih produktif. Reformasi juga harus menyentuh pembagian basis penerimaan.

Pemerintah pusat tetap memegang instrumen pajak utama untuk menjaga stabilitas dan redistribusi nasional. Namun, pemerintah daerah membutuhkan ruang yang memadai untuk memperoleh manfaat fiskal dari pertumbuhan ekonomi yang mereka ciptakan. Dengan begitu muncul hubungan yang sehat antara pembangunan dan pendapatan: ketika pemerintah daerah memperbaiki kota, menarik investasi produktif, meningkatkan kualitas pasar, dan membangun kawasan industri, sebagian peningkatan nilai ekonomi tersebut kembali menjadi kapasitas fiskalnya.

Inilah batas baru pembicaraan tentang APBN ekspansif. Batas fiskal Indonesia tidak semata-mata berada pada angka defisit 3 persen. Batas sesungguhnya muncul ketika negara terus memperbesar belanja tetapi tidak memperbesar kapasitas ekonomi yang kelak membiayainya. Hal yang sama berlaku bagi otonomi daerah. Setelah lebih dari seperempat abad Reformasi, Indonesia tidak cukup hanya memindahkan kewenangan administratif dari Jakarta ke daerah. Desentralisasi pun harus bergerak menuju pembentukan kapasitas ekonomi lokal. Sebab otonomi tanpa adanya kemampuan fiskal pada akhirnya hanya menghasilkan kebebasan politik yang bergantung pada transfer anggaran. Dan daerah yang terus bergantung pada keputusan fiskal pusat belum sepenuhnya menjadi daerah yang otonom.

*Penulis adalah Analis dan Eksekutif Peneliti Jaringan Studi Indonesia

IKUTI BERITA LAINNYA DI GOOGLE NEWS