Ketika Pemerintah Daerah Kehilangan Ruang Pengambilan Keputusan

Oleh: Haris Zaky Mubarak, MA

Ada paradoks yang semakin terlihat dalam perjalanan otonomi daerah Indonesia. Kepala daerah dipilih langsung oleh masyarakat, pemerintah daerah memiliki anggaran sendiri, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) mempunyai fungsi legislasi dan pengawasan, serta setiap daerah menyusun perencanaan pembangunannya. Namun, pada saat bersamaan, ruang pengambilan keputusan strategis di tingkat lokal justru terasa semakin sempit. Bupati dan wali kota berada paling dekat dengan persoalan masyarakat, tapi tidak selalu memiliki kewenangan memadai untuk menyelesaikannya.

Pemerintah daerah menghadapi persoalan pertambangan, kerusakan lingkungan, investasi, tata ruang, pendidikan, transportasi, hingga konflik agraria yang dampaknya bersifat lokal, sementara sebagian keputusan penting berada pada tingkatan pemerintahan lain. Inilah persoalan penting desentralisasi Indonesia hari ini. Otonomi masih hidup secara administratif, tetapi dalam beberapa bidang daya politiknya mengalami penyempitan. Persoalannya bukan apakah Indonesia menjadi negara yang semakin terdesentralisasi atau semakin tersentralisasi. Pertanyaan yang lebih mendasar adalah apakah pembagian kewenangan memungkinkan setiap tingkat pemerintahan mengambil keputusan efektif sekaligus dimintai pertanggungjawaban oleh masyarakat.

Dari Sentralisasi menuju “Big Bang”

Hubungan pusat dan daerah selalu menjadi persoalan penting dalam sejarah politik Indonesia. Bahkan jauh sebelum Republik berdiri, pemerintahan kolonial Hindia Belanda telah menghadapi persoalan bagaimana mengendalikan wilayah kepulauan yang luas dan memiliki struktur sosial sangat beragam. Decentralisatiewet 1903 membuka ruang pemerintahan lokal kolonial, tetapi desentralisasi tersebut tidak dimaksudkan untuk memberikan kedaulatan politik kepada masyarakat lokal. Struktur pemerintahan tetap bekerja dalam hierarki kolonial. Pemerintah lokal pada dasarnya menjadi kepanjangan administrasi negara kolonial.

Setelah kemerdekaan, ketegangan pusat-daerah kembali muncul. Perdebatan mengenai pembagian sumber daya, representasi politik, dan pembangunan daerah ikut membentuk dinamika politik Indonesia pada 1950-an. Pemerintahan Orde Baru kemudian menjawab persoalan integrasi nasional melalui sentralisasi kuat. Undang -Undang (UU) No 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah menempatkan daerah dalam struktur pemerintahan yang sangat hierarkis. Dalam sistem tersebut, pemerintah daerah lebih banyak menjalankan kebijakan yang dirumuskan pemerintah pusat. Sentralisasi memang menghasilkan kemampuan koordinasi nasional, tetapi juga menciptakan jarak besar antara pengambilan keputusan dengan masyarakat yang menerima akibat keputusan tersebut. Reformasi 1998 kemudian membalikkan arah ini dan itu terlihat jelas dari UU No 22 Tahun 1999 menjadi tonggak penting karena memberikan ruang otonomi luas kepada daerah.

Desentralisasi yang efektif dijalankan sejak 2001 bahkan sering disebut sebagai Big Bang decentralization. Bank Dunia mencatat bahwa pada awal desentralisasi lebih dari dua juta pegawai pemerintah pusat dipindahkan menjadi aparatur daerah dan lebih dari 16.000 fasilitas pelayanan, termasuk sekolah dan fasilitas kesehatan, dialihkan kepada pemerintah daerah (World Bank, 2003). Transformasi itu sangat besar. Indonesia bergerak dari salah satu sistem pemerintahan yang sangat tersentralisasi menuju struktur yang jauh lebih terdesentralisasi. Semangat dasarnya sederhana: keputusan publik seharusnya dibuat sedekat mungkin dengan masyarakat yang menerima konsekuensinya.

Tetapi desentralisasi ternyata tidak otomatis dapat menghasilkan demokrasi lokal yang berkualitas. Henk Schulte Nordholt, yang lama meneliti Indonesia melalui KITLV, menunjukkan bahwa desentralisasi pasca-Soeharto memang menciptakan arena demokrasi baru di daerah, tetapi saat bersamaan kekuatan-kekuatan lama mampu beradaptasi dengan institusi politik baru (Schulte Nordholt, 2008; 2013). Kajian mengenai Indonesia pasca-Soeharto karena itu tidak cukup melihat Reformasi sebagai pemutusan total terhadap masa lalu. Ada demokratisasi, tetapi terdapat pula kontinuitas struktur kekuasaan.

Richard Robison dan Vedi Hadiz menyebut proses ini sebagai reorganisasi kekuasaan oligarkis. Demokratisasi tidak selalu menghancurkan jaringan kekuasaan lama dimana ia dapat mengubah arena tempat jaringan itu bekerja (Robison & Hadiz, 2004). Pada tingkat lokal, konsekuensinya terlihat dalam tumbuhnya jaringan patronase, broker politik, pengusaha lokal, elite birokrasi, dan dinasti politik. Penelitian Ward Berenschot dan Edward Aspinall mengenai klientelisme Indonesia memperlihatkan bagaimana ketatanya kompetisi elektoral dapat mampu berjalan bersamaan dengan patronase. Pemilu tetap kompetitif, tetapi akses terhadap sumber daya negara sering menjadi bagian penting dari mekanisme pertukaran politik (Aspinall & Berenschot, 2019). Penelitian Berenschot di KITLV juga menempatkan klientelisme, konflik tanah, kewargaan, dan pembiayaan politik sebagai unsur penting untuk memahami bekerjanya demokrasi Indonesia. Karena itu, kritik terhadap desentralisasi memang sangat beralasan.

Namun, persoalan muncul ketika kelemahan pemerintahan daerah kemudian dijawab terutama dengan penarikan kewenangan ke atas. Jika setiap kegagalan lokal diselesaikan melalui sentralisasi, otonomi secara perlahan kehilangan substansi politiknya. Perubahan penting terjadi melalui UU No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang ini menata kembali pembagian urusan antara pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Secara normatif, tujuannya dapat dipahami. Negara memerlukan standar pelayanan, kepastian hukum, pengawasan, serta koordinasi antardaerah.

Mengembalikan Ruang Keputusan

Dalam negara kesatuan, desentralisasi memang tidak berarti setiap daerah memiliki kedaulatan sendiri. Namun, desain pembagian urusan itu membawa konsekuensi besar.Dalam bidang kehutanan, kelautan, serta energi dan sumber daya mineral, misalnya, kewenangan banyak dibagi antara pemerintah pusat dan provinsi. Untuk energi dan sumber daya mineral tertentu, posisi pemerintah pusat bahkan sangat dominan. Di sinilah muncul persoalan jarak kewenangan.

Bayangkan sebuah kabupaten yang wilayahnya menghadapi ekspansi pertambangan. Jalan lokal rusak akibat mobilisasi industri, masyarakat sekitar menghadapi perubahan lingkungan, konflik lahan terjadi di desa, sementara tekanan sosial pertama-tama datang kepada bupati. Secara sosiologis, masyarakat tidak membaca lampiran pembagian kewenangan dalam undang-undang. Mereka melihat negara melalui kantor pemerintah yang paling dekat. Ketika sungai tercemar, warga mendatangi pemerintah daerah. Ketika jalan rusak, kepala daerah dipersalahkan. Ketika terjadi konflik lahan, masyarakat meminta bupati turun tangan. Tetapi otoritas untuk menyelesaikan akar persoalan belum tentu berada pada pemerintah kabupaten. Muncullah apa yang dapat disebut sebagai kesenjangan antara tanggung jawab politik dan kewenangan hukum.

Pemerintah daerah menanggung ekspektasi masyarakat, sementara instrumen pengambilan keputusannya terbatas. Persoalan berikutnya adalah bertambah kompleksnya regulasi. Pemerintah daerah bekerja dalam jaringan undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan presiden, peraturan menteri, norma, standar, prosedur, dan kriteria. Sebagian tentu diperlukan agar pelayanan publik mempunyai standar nasional. Namun, jika hampir setiap keputusan lokal harus menunggu petunjuk teknis dari atas, desentralisasi berubah menjadi sekadar desentralisasi pelaksanaan. Pusat menentukan kerangka, menentukan standar, mengendalikan sumber pembiayaan, dan dalam sejumlah sektor memegang perizinan strategis. Daerah kemudian menjadi pelaksana kebijakan. Dalam kondisi demikian, kepala daerah memiliki legitimasi elektoral tetapi ruang kebijakannya terbatas.

Studi terbaru bahkan mulai menggunakan istilah hollow autonomy atau otonomi yang mengalami pengosongan: institusi otonomi tetap ada, tetapi kemampuan substantif pemerintah lokal untuk menentukan pilihan kebijakan dapat melemah ketika risiko politik, kapasitas fiskal, dan ketergantungan administratif mendorong keputusan kembali ke tingkat pusat (Prabowo dkk., 2026). Di bidang fiskal, persoalannya lebih jelas lagi. Otonomi politik membutuhkan kapasitas fiskal. Pemerintah daerah yang sebagian besar penerimaannya bergantung pada transfer pemerintah pusat tentu mempunyai ruang kebijakan berbeda dibandingkan daerah yang mempunyai basis pendapatan kuat. Bank Dunia menunjukkan bahwa transfer pemerintah pusat masih menjadi sumber pendapatan utama pemerintahan subnasional Indonesia.Artinya, desentralisasi pengeluaran belum selalu diikuti desentralisasi kemampuan memperoleh pendapatan yang sebanding. Daerah diberi tanggung jawab menyediakan pelayanan, tetapi kapasitas fiskalnya berbeda. Di sinilah perspektif antropologi politik menjadi penting.

Indonesia tidak pernah merupakan ruang sosial yang seragam. Struktur masyarakat Minangkabau berbeda dengan Jawa. Struktur sosial Bali berbeda dengan Maluku. Tata hubungan masyarakat pesisir Kalimantan berbeda dengan pedalaman Papua. Bahkan dua kabupaten yang bersebelahan dapat mempunyai struktur ekonomi, adat, jaringan elite, dan hubungan warga-negara yang berbeda. Penelitian KITLV bersama peneliti Indonesia terhadap 18 desa memperlihatkan variasi sangat besar mengenai bagaimana politik desa dijalankan dan bagaimana warga berpartisipasi dalam pemerintahan lokal. Temuan tersebut memberi pelajaran penting: keseragaman institusi tidak otomatis menghasilkan keseragaman hasil. Karena itu, terlalu banyak standardisasi dari Jakarta berisiko mengabaikan local knowledge.

Masalah nelayan di Maluku tidak selalu dapat diselesaikan dengan desain kebijakan yang sama dengan persoalan petani Jawa. Tata kelola wilayah pertambangan Kalimantan memerlukan instrumen berbeda dengan tata kelola kawasan pariwisata Bali. Persoalan kepulauan membutuhkan struktur biaya pelayanan berbeda dibandingkan wilayah perkotaan Jawa.Desentralisasi sesungguhnya dibutuhkan justru karena Indonesia berbeda-beda.

Karena itu, agenda berikutnya bukan mengembalikan Indonesia kepada desentralisasi ekstrem awal Reformasi. Pengalaman dua dekade menunjukkan bahwa pemerintah pusat tetap diperlukan untuk menjaga standar pelayanan, redistribusi fiskal, perlindungan lingkungan, dan kepentingan strategis nasional. Tetapi koreksi terhadap desentralisasi tidak boleh berubah menjadi sentralisasi permanen.

Pertama, pemerintah perlu melakukan audit kewenangan pusat-provinsi-kabupaten/kota. Ukurannya bukan siapa yang paling berkuasa, tetapi pada tingkat mana suatu keputusan paling efektif dibuat. Kedua, tanggung jawab politik harus mengikuti kewenangan. Jangan sampai pemerintah kabupaten diminta bertanggung jawab kepada masyarakat atas persoalan yang secara hukum tidak dapat diputuskannya. Ketiga, desentralisasi fiskal harus diperkuat bersamaan dengan sistem akuntabilitas. Otonomi tanpa sumber daya menghasilkan ketergantungan. Sebaliknya, sumber daya tanpa pengawasan hanya memperbesar peluang patronase. Keempat, daerah perlu diberi ruang inovasi kebijakan. Pemerintah pusat menetapkan standar minimum, tetapi cara mencapai standar tersebut tidak harus selalu seragam.

Pada akhirnya, otonomi daerah bukan sekadar persoalan berapa banyak urusan diberikan kepada daerah. Otonomi adalah persoalan apakah pemerintah yang paling dekat dengan masyarakat mempunyai kemampuan nyata untuk mengambil keputusan ketika masyarakat menghadapi masalah. Reformasi dahulu memindahkan sebagian kekuasaan dari Jakarta karena Indonesia menyadari bahwa negeri sebesar ini tidak mungkin dikelola seluruhnya dari pusat. Lebih dari seperempat abad kemudian, pelajaran itu tetap relevan.

Negara memang membutuhkan pusat yang kuat. Tetapi negara yang kuat tidak identik dengan daerah yang lemah. Justru kekuatan Indonesia terletak pada kemampuan membangun pemerintahan daerah yang dapat mengambil keputusan, berinovasi, dan bertanggung jawab kepada masyarakatnya. Jika kepala daerah hanya menjadi pelaksana keputusan dari atas, sementara masyarakat tetap menuntut jawaban dari bawah, kita sedang menciptakan paradoks demokrasi  kekuasaan dipilih secara lokal, tetapi keputusan semakin jauh dari lokalitas. Dan ketika ruang pengambilan keputusan itu terus menyempit, yang perlahan hilang bukan hanya kewenangan pemerintah daerah, melainkan salah satu janji terpenting Reformasi—mendekatkan negara kepada warganya. ***

*Penulis adalah Analis, Sejarawan dan Eksekutif Peneliti Jaringan Studi Indonesia