Harga Pangan Naik, Mengapa Negara Sulit Mengendalikan Rantai Distribusi?

Oleh: Haris Zaky Mubarak, MA

Kenaikan harga pangan hampir selalu dapat menghasilkan ritual kebijakan yang sama. Pemerintah dapat memeriksa pasar, operasi pasar digelar, distributor dipanggil, stok diperiksa, masyarakat diyakinkan jika persediaan sebenarnya cukup. Beberapa minggu kemudian harga mungkin turun. Tetapi ketika musim berubah, panen berakhir, hari besar datang, atau cuaca memburuk, persoalan yang sama kembali muncul. Karena itu, pertanyaan mengenai pangan Indonesia seharusnya tidak berhenti pada mengapa harga naik? Pertanyaan yang lebih mendasar ialah mengapa negara yang memiliki perangkat birokrasi begitu besar tetap merasa kesulitan mengendalikan perjalanan pangan dari sawah hingga meja makan?

Badan Pusat Statistik (BPS) mencatat inflasi Indonesia September 2026 mencapai 3,28 persen secara tahunan (BPS, 2026). Sebelumnya Bank Indonesia mencatat inflasi volatile food pada Juni 2026 mencapai 5,58 persen (yoy), terutama didorong bawang merah, bawang putih, dan beras. Bank Indonesia  (BI) menghubungkannya dengan penurunan produksi di daerah sentra, kenaikan biaya transportasi, dan berakhirnya musim panen raya (Bank Indonesia, 2026). Masalahnya dengan demikian bukan sekadar produksi. Indonesia menghadapi persoalan ekonomi politik distribusi.

Warisan Panjang Tata Niaga Pangan

Secara historis, pangan di Indonesia tidak pernah semata-mata menjadi komoditas ekonomi. Ia selalu merupakan persoalan kekuasaan. Pada masa kolonial, pembentukan jaringan jalan, pelabuhan, pasar, perkebunan, dan jalur kereta api di Jawa tidak dapat dilepaskan dari kepentingan menghubungkan dengan wilayah produksi dengan pusat hasil perdagangan dan pelabuhan ekspor. Infrastruktur kolonial menciptakan integrasi pasar, tetapi integrasi tersebut bersifat tak simetris sementara wilayah produksi ditempatkan sebagai pemasok, sementara pusat perdagangan menguasai sirkulasi komoditas dan modal (Booth, 1998). Struktur semacam itu tidak sepenuhnya menghilang setelah kemerdekaan.

Negara Orde Baru mencoba mengoreksinya melalui intervensi kuat. Beras tidak diperlakukan sebagai komoditas biasa. Bulog memperoleh posisi penting dalam stabilisasi harga, pengadaan stok, distribusi, dan operasi pasar. Stabilitas harga beras menjadi bagian dari kontrak politik pembangunan: petani harus memperoleh insentif produksi, sementara masyarakat perkotaan membutuhkan harga pangan yang terjangkau. Politik beras menjadi bagian penting dari legitimasi pembangunan Orde Baru. Keberhasilan swasembada beras 1984, misalnya, tidak lahir hanya dari peningkatan produktivitas. Ia merupakan kombinasi irigasi, pupuk, kredit, teknologi Revolusi Hijau, kebijakan harga dan kapasitas negara mengorganisasikan pasar (Timmer, 1996). Namun model tersebut juga mempunyai kelemahan. Sentralisasi menciptakan ketergantungan besar terhadap birokrasi dan membuka ruang hubungan patronase antara kekuasaan politik dengan kelompok bisnis (Robison, 1986).

Setelah krisis 1997–1998, liberalisasi ekonomi mengubah sebagian arsitektur tersebut. Pasar memperoleh ruang lebih besar, sementara fungsi negara mengalami fragmentasi dalam berbagai institusi dan jenjang pemerintahan. Di sinilah paradoks pangan Indonesia hari ini bermula: produksi pangan tersebar pada jutaan produsen kecil, tetapi kemampuan penyimpanan, penggilingan, pembiayaan, logistik dan distribusi berada pada jaringan ekonomi yang jauh lebih terkonsentrasi. Pada saat petani menjual hasil pertanian, maka kota akan menentukan harga.  Pada saat petani mengolah sawah dengan biaya pupuk, benih, tenaga kerja, sewa lahan, dan risiko iklim. Begitu masa panen datang maka petani sering membutuhkan uang segera. Kemampuan menyimpan gabah terbatas. Posisi tawarnya menjadi lemah. Gabah kemudian bergerak menuju penggilingan, pengepul, pedagang besar, distributor, pasar induk, pedagang eceran, baru kemudian konsumen.

BPS dalam kajian distribusi beras menunjukkan bahwa perjalanan beras dari produsen menuju konsumen dapat melibatkan dua hingga tujuh pelaku perdagangan, tergantung struktur pasar dan kondisi wilayah (BPS, 2025). Artinya, persoalan harga tidak bisa dijelaskan hanya dengan berapa banyak beras diproduksi. Data BPS mengenai Margin Perdagangan dan Pengangkutan (MPP) memperlihatkan kontras geografis yang menarik. MPP beras nasional pada 2024 tercatat sekitar 18,72 persen. Tetapi di Papua Barat mencapai 55,62 persen, Maluku 46,87 persen, Papua 35,92 persen, Sulawesi Tenggara 34,62 persen, dan Sumatera Selatan 34,16 persen (BPS, 2025). Angka itu memberi pelajaran penting: Indonesia tidak mempunyai satu pasar pangan nasional yang homogen.

Secara rasional, yang kita miliki adalah ratusan pasar regional dengan ongkos logistik, struktur pedagang, infrastruktur penyimpanan, jaringan transportasi dan tingkat kompetisi yang berbeda-beda. Maka surplus beras nasional tidak otomatis berarti beras murah di seluruh Indonesia. Ini adalah persoalan geografi ekonomi. Jawa mempunyai kepadatan penduduk tinggi, jaringan jalan relatif rapat, pasar besar, gudang, penggilingan dan pusat konsumsi yang berdekatan. Sebaliknya, wilayah kepulauan seperti Maluku atau daerah tertentu di Papua menghadapi biaya pelayaran, bongkar-muat, pergudangan dan distribusi darat yang jauh lebih mahal. Harga pangan pada akhirnya mengandung apa yang dapat disebut sebagai pajak geografis: konsumen membayar mahal bukan semata karena pangan langka, tetapi karena ruang ekonomi Indonesia mahal untuk dilalui.

Masalah berikutnya adalah datang dari perubahan struktur sosial Indonesia. Urbanisasi mengubah hubungan masyarakat dengan pangan. Semakin besar penduduk perkotaan, semakin sedikit rumah tangga yang memproduksi makanannya sendiri. Kota menjadi konsumen bersih yang bergantung kepada jaringan distribusi antardaerah. Jakarta, Surabaya, Medan, Makassar, Bandung, Balikpapan hingga kota-kota menengah membutuhkan aliran beras, telur, cabai, bawang, daging, gula dan minyak goreng setiap hari. Tetapi perkembangan kota sering lebih cepat daripada pembangunan sistem logistik pangan. Pasar induk, cold storage, gudang, terminal agribisnis, pelabuhan, serta pusat distribusi tidak selalu berkembang mengikuti pertumbuhan permukiman.

Akibatnya muncul paradoks urbanisasi, semakin besar kota, semakin panjang ketergantungannya terhadap hinterland pangan. Dalam perspektif ekonomi kota, harga cabai di sebuah pasar perkotaan sebenarnya merupakan akumulasi dari banyak biaya, mulai dari harga di tingkat petani dengan harga pengumpulan ditambah penyotiran, ongkos saat kehilangan pascapanen, ongkos transportasi, pergudangan, resiko kerusakan, sewar uang, biaya tenaga kerja dan margin perdagangan. Jika pada komoditas tertentu terjadi kerusakan maka persoalannya menjadi semakin rumit. Ambil contoh, cabai tidak mempunyai karakter seperti beras yang relatif mudah disimpan. Gangguan hujan beberapa hari di sentra produksi dapat mengurangi panen dan memperlambat distribusi. Ketika pasokan menuju pasar induk turun sementara konsumsi kota tidak berubah cepat, harga melonjak. Mekanisme pasar bekerja, tetapi beban penyesuaiannya jatuh kepada konsumen.

Pasar yang Kompetitif

Kelemahan terbesar kebijakan pangan Indonesia justru terletak pada orientasinya yang terlalu reaktif.Ketika harga melonjak, pemerintah melakukan Gerakan Pangan Murah, operasi pasar, fasilitasi distribusi atau pelepasan cadangan. Instrumen itu penting. Penyaluran beras dengan menggunakan Stabilisasi Pasokan dan Harga Pangan (SPHP) pada 2026 bahkan telah mendekati target 828 ribu ton menjelang akhir September (Bapanas, 2026). Tetapi operasi pasar pada dasarnya merupakan kebijakan hilir. Negara hadir ketika harga sudah menjadi masalah. Padahal akar persoalannya berada jauh sebelum konsumen memasuki pasar, fragmentasi produksi, kapasitas penyimpanan petani yang rendah, ketimpangan fasilitas pascapanen, konsentrasi distribusi, informasi harga yang tidak simetris, dan mahalnya logistik antarpulau. Di sinilah persoalan fiskal menjadi penting.

Selama ini anggaran ketahanan pangan sering dinilai berdasarkan berapa besar subsidi, bantuan, cadangan pangan atau operasi pasar yang disediakan. Padahal ukuran yang lebih penting ialah: berapa besar belanja negara mampu memperpendek jarak ekonomi antara petani dan konsumen? Negara memerlukan investasi pada gudang desa, pengering gabah, penggilingan modern skala lokal, cold chain, pasar lelang, pusat distribusi regional, konektivitas jalan produksi hingga digitalisasi informasi stok. Tanpa itu, Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) hanya membayar konsekuensi dari inefisiensi yang sama setiap tahun. Analisis distribusi juga tidak boleh terjebak pada anggapan jika semua pedagang adalah penyebab kenaikan harga.

Persoalannya adalah struktur pasar, ketika ribuan petani berhadapan dengan jumlah pembeli yang lebih terbatas, hubungan ekonomi menjadi tidak seimbang. Petani menjadi price taker. Mereka mengetahui harga hari ini, tetapi tidak mempunyai kemampuan menunggu harga esok.Pedagang yang memiliki modal kerja, gudang, kendaraan dan jaringan pasar mempunyai pilihan lebih luas. Dalam sosiologi ekonomi, pasar memang tidak pernah sepenuhnya anonim. Granovetter (1985) menjelaskan aktivitas ekonomi melekat pada jaringan hubungan sosial. Dalam perdagangan pangan Indonesia, kepercayaan, utang, hubungan langganan, patronase dan jaringan keluarga sering menentukan kepada siapa petani menjual serta bagaimana modal berputar.

Karena itu, memotong “rantai tengkulak” secara administratif tak otomatis dapat menyelesaikan persoalan. Tengkulak bertahan karena ia menjalankan fungsi ekonomi yang belum sepenuhnya disediakan institusi formal: kredit cepat, pembelian langsung di kebun, transportasi, bahkan penanggungan risiko.Yang dibutuhkan bukan sekadar menghapus perantara, tetapi membuat petani mempunyai alternatif institusional. Koperasi pangan, Badan Usaha Milik Desa (BUMDes), pasar lelang komoditas, kredit pascapanen dan gudang bersama harus mampu menawarkan fungsi ekonomi yang lebih efisien daripada jaringan lama. Indonesia sebenarnya tidak kekurangan lembaga pangan. Ada Kementerian Pertanian, Kementerian Perdagangan, Badan Pangan Nasional, Bulog, pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten/kota, BUMN pangan hingga Tim Pengendalian Inflasi Daerah.

Yang sering kurang adalah kesatuan informasi dan komando ekonomi. Data produksi berada di satu institusi. Data perdagangan berada di institusi lain. Infrastruktur menjadi kewenangan lembaga berbeda. Sementara keputusan impor, cadangan, distribusi dan stabilisasi mempunyai logika birokrasi masing-masing. Akibatnya negara terlihat besar secara administratif, tetapi tidak selalu lincah secara ekonomi. Reformasi pangan karena itu harus bergerak pada tiga lapisan sekaligus. Pertama, memperkuat petani sebagai pelaku ekonomi, bukan sekadar penerima bantuan. Produktivitas harus disertai fasilitas penyimpanan dan akses pasar agar petani tidak dipaksa menjual ketika harga terendah. Kedua, membangun arsitektur logistik pangan regional. Indonesia perlu memetakan kota konsumsi, sentra produksi, gudang, pelabuhan, pasar induk dan jaringan cold chain sebagai satu sistem spasial. Ketiga, mengubah fungsi negara dari pemadam kebakaran menjadi pengelola risiko. Data cuaca, kalender panen, harga pasar, stok gudang dan arus distribusi seharusnya memungkinkan pemerintah memperkirakan tekanan harga sebelum terjadi.

Pada akhirnya, harga pangan adalah cermin kapasitas negara. Ketika cabai Rp80 ribu atau beras terus naik, yang sedang terlihat bukan hanya hukum permintaan dan penawaran. Di balik harga itu terdapat struktur kepemilikan, kondisi jalan, gudang yang tidak tersedia, posisi tawar petani, pertumbuhan kota, biaya transportasi, konsentrasi pasar dan kualitas koordinasi birokrasi. Sejarah ekonomi Indonesia memperlihatkan jika stabilitas pangan tidak pernah tercipta dengan membiarkan pasar bekerja sendirian. Namun sejarah yang sama juga menunjukkan bahwa kontrol negara yang terlalu sentralistik bukan jawaban.

Yang dibutuhkan sekarang ini adalah negara yang mampu membangun pasar yang kompetitif sekaligus infrastruktur yang membuat distribusi efisien. Sebab persoalan pangan Indonesia sesungguhnya bukan selalu bahwa makanan tidak tersedia. Sering kali makanan tersedia di tempat yang salah, pada waktu yang salah, dan bergerak melalui struktur distribusi yang terlalu mahal. Selama persoalan itu tidak diperbaiki, maka selamanya kita akan terus menyaksikan ritual yang sama: petani mengeluh harga panen terlalu murah, konsumen mengeluh harga pangan terlalu mahal, sementara di antara keduanya terdapat rantai distribusi yang belum pernah benar-benar berhasil dikuasai negara.

*Penulis adalah Analis dan Eksekutif Peneliti Jaringan Studi Indonesia

IKUTI BERITA LAINNYA DI GOOGLE NEWS